沼气作为一种取之不尽用之不竭的可再生能  源,自新中国成立以后,就******了党和国家的高度重  视"。多年来,国家制定了一系列法律法规、政策规划,推动了我国沼气池行业的快速发展和产业队伍的不断壮大2。截止到2016年底,根据不******统计,******户用沼气已达4160多万,各种类型沼气池工程11.3万多处,形成年生产沼气能力约145亿立方米31。在具有中国特色的法律和政策支持下
1政策的作用巨大

由于沼气池的综合效益明显,不仅可以解决人们特别是农村居民日常生活清洁用能,有效处理各种农林、城市和工业有机废弃物,生产无害的有机


肥,而且在环境保护、生态改善、能源安全以及拉动  内需、增加就业等诸多社会公益方面发挥多功能作  用,从上世纪50年代,沼气就作为农村能源建设中  的重要组成部分,******了党和***************的充分肯  定。1958年,毛泽东主席就曾指示,“沼气池又能点  灯,又能做饭,又能做肥料,要大力发展,要好好推  广”。由此,拉开了沼气池在******范围内大推广的  序幕,并在几个关键节点上对沼气池发展起到了推波助澜的影响。

1.1政策推动沼气******启动  1979年,经过十多年的试验性示范推广,国务  院在批转农业部等部门《关于当前农村沼气池建设中  几个问题的报告》5时指出,沼气是一种可更新的  生物能源,可分散生产,就地使用,成本低,是扩大农  村能源,解决千家万户烧柴困难的一项重大措施。  我国推广沼气池工作已取得很大成绩。实践证明,兴  办沼气关系到我国农村能源建设、肥料建设、环境保护和卫生建设,是实现农业现代化的一项重要内容。为了促进这项事业的发展,国务院特作几项重大决定:一是成立了由当年国家农委、计委、经委、科委、建委、财政农业、商业、电力、农机、轻工、化工、卫生等部委以及农业银行、供销总社和总后勤部组成全


国沼气建设领导小组,并在农业部设立了办公室;二  是将沼气池建设纳入各级人民政府的计划,要求国家  和地方政府安排专项经费用于沼气建设和推广补  助;三是国家支援人民公社投资用于扶持穷队办沼  气,银行对有困难的农户给予低息贷款;四是国家有  关部门要结合处理“三废”,开展城市的沼气利用和  农村小沼电建设;五是组织******有关科研单位开展  沼气池科研工作,在有条件的大专院校设立生物能专  业或开设沼气专业课程,并在四川成立了农业部沼  气科学研究所;六是各有关部门要切实组织好沼气  物资的生产供应工作,以保证沼气池发展的需要;七是  各级人民政府都要把沼气建设列入议事日程,加强  领导,******规划,实行山、水、田、林、路、气(沼气)统  一规划、综合治理,扎扎实实地把沼气池建设推向前  进。按照这个政策的要求,各地大力推进沼气建设,  为缓解但是农村烧柴短缺和水土流失压力发挥了积  极的作用。但是由于技术不成熟,管理不到位,建设  成本较高和服务跟不上等原因,曾先后出现了两次  较大的回落,严重挫伤了农民群众和各级政府建设沼气的积极性。


1.2政策促进沼气池转变功能  针对农村地区能源供给短缺以及忽视生态环境  保护的问题,上世纪70年代末,中国农业工程学会  和中国能源研究会的专家们经过认真和充分酝酿,  提出了发展农村能源的“因地制宜、多能互补综合  利用、讲求效益”十六字建设方针6,并在1982年  第五届******人民代表大会通过的《关于第六个五年  计划的报告》决议中,正式将这十六字方针提为指  导农村能源的发展建设方针。当时的国家计委和农  业部牵头,联合国家经贸委、国家科委、财政部、林业  部、水利部和电力部等八部委在“六五”、“七五”县  级农村能源综合建设试点研究的基础上,在******范  围内连续“九五”和“十五”选择了200多个县开展  了农村能源综合建设。在此期间,利用科技研发、标  准制定、技术示范等方式,沼气建设******了进一步的  发展,跳出了只为能源服务的单一功能,发挥了上联  养殖业、下联种植业的纽带作用,实现了经济、社会、  生态和能源的综合效益,并根据不同地区的特点,成  功探索和总结出了适合北方地区的“四位一体”、南  方地区的“猪沼果”和西北地区的“五配套”等以沼  气为纽带的能源生态技术模式,广泛推广“三沼”综  合利用技术,为沼气池发展注入了新的生机与活力。


1.3政策拉动沼气快速发展  进入本世纪以后,农业部提出了在******组织实  施“生态家园富民计划”,并先后利用中央财政资金  在西部地区,以村为单位开展以沼气池为组带的生态  家园富民工程建设。2002年1月,中央农村工作会  议******提出要支持节水灌溉、人畜饮水、乡村道路  农村沼气、农村水电、草场圈栏等6项农村小型基础  设施建设(简称“农村六小工程”),并取得了显著的  经济效益和社会效益,大大改善了农村居民的生产  生活条件。2002年9月,时任国务院副总理温家宝  在“国内动态清样”的一篇文章《农村沼气池正在改变  农民生产生活方式》做出长篇批示:“发展农村沼气,既有利于解决农民生活能源,又有利于保护生态环境,确实是一项很有意义、很有希望的公益设施建设。积极稳妥地推进这项工作,******坚持科学规划,因地制宜;******加强领导,建立合理的投资机制,发挥国家、集体和农民的积极作用;******把发展农村沼气池同农业结构调整,特别是发展养殖业结合起来,同农村改厕改水等社会事业结合起来,同退耕还林、保护生态结合起来。开展这项工作,要通过典型示范


总结经验,逐步推广”。于是在国家计委和财政部的安排下,沼气作为生态家园富民工程的重要组成内容,纳入到国债项目进行扶持,每年国家投入数十亿元专项支持,沼气池发展走入了快车道。从2000年至2017年,国家便投入420多亿元支持沼气行业的发展,并通过调整投资方向,从原来只支持户用沼  气,逐步扩大到支持各种类型的沼气池工程和村级沼  气服务网点建设,使沼气******了较为均衡的发展  (见图3)。在此期间,户用沼气池平均几乎以每年  200万户的速度增长,沼气工程的规模也从无到有  从小到大快速发展,村级沼气池服务网点已超过10万  处,服务范围可以覆盖70%以上的沼气用户


1.4政策刺激沼气池转型升级  伴随着农村社会经济的发展、农业产业结构调  整和农民生产生活方式的转变,以及国家对清洁燃  气的需求日益增加1.2015年,在国务院领导的指  示下,国家发改委和农业部共同组织实施了沼气转  型升级试点项目,每年投资20亿元。在转型升级工  作方案中,明确提出重点支持两类试点项目。  类是建设日产沼气池500m3及以上的规模化大型沼  气工程(不含规模化生物天然气工程),开展给农户  供气、发电上网、企业自用等多元化利用,沼渣沼液  用于还田、加工有机肥或开展其他有效利用。另  类是日产生物天然气1万立方米以上的试点工程,  提纯后的生物天然气主要用于并入城镇天然气管  网、车用燃气、罐装销售等。中央对符合条件的规模  化大型沼气工程和生物天然气试点工程分别予以每  立方米沼气池生产能力1500元和每立方米生物天然  气生产能力2500元的投资补助。在3年的实施期  中,中央先后共支持了65个生物天然气试点工程和  402多个大型沼气工程项目(见表1)。


通过此次沼气池转型升级试点工作,一是开展工  程建设和运营机制创新试点,以专业化企业为主体,  按照市场机制,投资工程建设,开展原料收集、工程  运行管理终端产品销售利用为一体的全产业链运  营,探索可持续、可复制、可推广的生物天然气产业  化发展模式。二是终端产品补贴试点,鼓励有积极  性的地方政府,利用地方财政资金,按照生物天然气  (沼气)销售量或有效利用量、沼渣沼液利用量或加  工成有机肥的数量,对项目业主进行补贴,探索建立  生物天然气或沼气池工程终端产品补贴机制。三是破  除行业壁垒和体制机制障碍试点,鼓励地方政府比  照国产化石天然气,探索制定鼓励生物天然气或沼  气产业发展的税收优惠政策;清理和整顿燃气特许  经营权市场,为生物天然气或沼气发展创造公平的  市场竞争环境。截止到目前为止,大多数项目已经  完成建设,众多超大型企业、专业化公司和投资型机  构进入沼气池领域,部分目标也得以实现和突破。  1.5政策引导沼气绿色发展  2016年12月,在中央财经领导小组第十四次  会议上),针对畜禽粪污处理及资源化利用等6项  民生工程,习近平总书记强调,加快推进畜禽养殖废  弃物处理和资源化,关系6亿多农村居民生产生活  环境,关系农村能源革命,关系能不能不断改善土壤  地力、治理好农业面源污染,是一件利国利民利长远


的大好事。要坚持政府支持、企业主体、市场化运作  的方针,以沼气池和生物天然气为主要处理方向,以就  地就近用于农村能源和农用有机肥为主要使用方  向,力争在“十三五”时期,基本解决大规模畜禽养殖场粪污处理和资源化问题。

随即,农业部开启了畜禽粪污处理及资源化利用工作,不仅提出了“一控两减三基本”(即控制农业用水总量,减少化肥农药使用量并实现2020年零


增长,开展畜禽粪污、农作物秸秆和地膜资源化利  用)治理农业面源污染的工作目标,还积极组织实  施农业绿色发展“五大行动计划”(即畜禽粪污资源  化利用行动、果菜茶有机肥替代化肥行动、东北地区  秸秆处理行动、地膜回收行动、以长江流域为重点的  水生生物保护行动)。经过与相关部门的多次反复  沟通协调,于2017年6月以国务院办公厅的名义出  台了《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的


意见》(国办发(2017)48号),明确了工作的指导思想、基本原则、主要目标,以及建立健全各项制度、保障措施和各部门任务分工等。这个文件的出台,引发了沼气行业的广泛热情和关注,农业部门也组织了一系列活动,召开了由分管国务院副总理汪洋参加的******畜禽废弃物资源化利用工作会议,成立了  农业部畜禽粪污资源化利用领导小组,筹建了******畜禽废弃物资源化利用科技创新联盟,推介了包括种养结合、清洁回用、达标排放和集中处理等能源化、肥料化和工业化处理的多项技术模式01。

回顾中国沼气池发展的几十年间,从中央到地方从有关部委和相关机构出台了一系列法律法规、中长期及五年发展规划以及各种政策和行业管理办法2),对沼气的健康持续发展发挥了******重要的作用(见表2)。

2政策体制机制不平衡不充分现象严重

习近平总书记在十九大报告中,鲜明提出了中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大判断。在新的  发展阶段,中国的沼气池行业发展也同样存在着日益  增长的需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。尽  管在沼气行业的发展历程中,有创新能力不足的问  题,有体制机制不顺的问题,有经济效益不高的问  题,但***关键的还是政策支持和体制机制不平衡不充分的问题。